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Alterações à Lei de Imigração portuguesa:

 

Projetos aprovados facilitam legalização de estrangeiros por meio de contrato de trabalho ou por atividade profissional independente.

 

Medida de expulsão ganha novos limites.

Projetos de lei do PCP e do Bloco de Esquerda foram apresentados na Assembleia da República entre maio e junho de 2016.

14/07/2017

Por Julian Henrique Dias Rodrigues, do gabinete de direito internacional e comparado do Dias Rodrigues Advogados, em Lisboa.

Depois das tão comentadas alterações ao Regulamento da Lei de Nacionalidade portuguesa, chegou a vez da Lei de Imigração sofrer sua quarta mutação. 

Dois projetos de lei que tramitavam em conjunto na Assembleia da República foram aprovados no dia 5 de julho após mais de um ano de discussões, e seguem agora para promulgação.

Apresentados pelo PCP e pelo Bloco de Esquerda, os projetos de lei 240/XIII e 264/XIII alteram dispositivos relacionados à ordem de expulsão por questões de segurança nacional e ao chamado procedimento de manifestação de interesse, dedicado ao estrangeiro com contrato de trabalho ou profissional independente que solicita a autorização de residência diretamente em Portugal, sem visto prévio requerido junto aos consulados.

LIMITES À MEDIDA DE EXPULSÃO

O artigo 135 da Lei de Imigração prevê limites à decisão de afastamento coercivo ou de expulsão, fazendo menção a determinadas situações em que o estrangeiro em situação irregular encontra uma espécie de abrigo especial, não podendo ser expulso.  

Pelo atual texto do artigo, estão protegidos os que:

 

a) Tenham nascido em território português e aqui residam habitualmente; 
b)
Tenham a seu cargo filhos menores de nacionalidade portuguesa ou estrangeira, a residir em Portugal, sobre os quais exerçam efetivamente as responsabilidades parentais e a quem assegurem o sustento e a educação; 
c)
Se encontrem em Portugal desde idade inferior a 10 anos e aqui residam habitualmente.

 

Porém o mesmo dispositivo permite que a proteção seja retirada do beneficiário por questões de segurança nacional e ordem pública, mais precisamente se for constatado que o estrangeiro representa uma ameaça aos interesses ou à dignidade de Portugal e dos portugueses, ou se existirem fortes indícios de que cometeu crimes graves ou que os pretende cometer na União Europeia.

Sendo estes conceitos jurídicos indeterminados, abre-se uma grande margem de interpretação às autoridades judiciárias e administrativas, que têm apreciado a questão da remessa do condenado ao país de origem por conta da prática de crimes com base em critérios mais palpáveis, como o quantitativo da pena e a reincidência. 

Conforme apontou em parecer a Conselheira Melanie Silva, do Alto Comissariado para as Imigrações, "os conceitos de segurança nacional, ordem pública, ameaça aos interesses ou à dignidade, e atos criminosos graves constituem verdadeiros conceitos indeterminados e que, como tal, têm conteúdo e extensão incertos.".

Como exemplo, em janeiro de 2017 o Tribunal Central Administrativo Sul em Lisboa decidiu expulsar um cidadão angolano que havia cometido crimes de roubo e detenção de arma proibida, por considerar que seu comportamento atentava contra a ordem pública, embora tenha nascido e sempre residido em Portugal (Acórdão de 12/1/2017, Rel. Pedro Marchão Marques, Processo n.º 486/14.6BELSB). 

 

O projeto 240/XIII do PCP sustentava então que a expulsão de estrangeiros nestas condições penalizava filhos menores e devolvia os criminosos expulsos para países com os quais, na realidade, não tinham quaisquer relações para além da condição legal de nacional.

 

Segundo a justificativa do projeto, "não faz qualquer sentido que, com a invocação discricionária de razões securitárias, o Estado Português se arrogue o direito de expulsar cidadãos para países com que estes não têm qualquer outra relação que não seja um vínculo formal de nacionalidade que não corresponde à realidade da vida.".

 

Com a alteração aprovada, o artigo 135.º será ajustado para impedir que a expulsão seja conduzida com base nos conceitos indeterminados, passando a ser permitida a ordem extrema apenas para os casos de condenação ou suspeita fundada de prática de crimes de terrorismo, sabotagem ou atentado à segurança nacional.

 

Ficam assim melhor delimitadas as noções de ordem pública e segurança nacional para fins de expulsão.

 

Na prática, um estrangeiro que se beneficie da proteção do artigo 135.º passa a poder permanecer em Portugal mesmo que condenado criminalmente, exceto se o crime se relacionar ao terrorismo, à sabotagem e ao atentado à segurança nacional. Vale dizer, a proteção contra expulsão para quem exerce responsabilidades sobre filhos em Portugal não é uma novidade trazida pelo projeto; a novidade é que poderá se manter no país mesmo que condenado criminalmente.

A nova lei teve como suporte a proteção da infância e os direitos de viés humanitário, e como meta a segurança jurídica, mas deixou escapar uma exceção ao princípio da presunção de inocência já que a simples suspeita "fundada" - conceito também vago - poderá dar base à expulsão.

 

TRABALHADORES SUBORDINADOS (CONTRATO DE TRABALHO), 

PROFISSIONAIS INDEPENDENTES ("RECIBOS VERDES")

E A "MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE"

 

O projeto 264/XIII do Bloco de Esquerda foi declaradamente apresentado com o objetivo de corrigir distorções do regime excepcional de concessão de autorização de residência, sem a prévia obtenção de visto perante os consulados. Trata-se da chamada legalização de estrangeiros por via da manifestação de interesse através de contrato de trabalho ou de atividade independente (os "recibos verdes"). 

A previsão encontra-se nos artigos 88.º e 89.º da Lei, e sempre foi tratada com uma hipótese excepcional (se não excepcionalíssima ...), já que o artigo 77.º impõe como condição para a autorização de residência a prévia obtenção de um visto, adequado à finalidade proposta. E diante desse caráter excepcional, aqueles que manifestam interesse na autorização de residência por meio de contrato de trabalho ou de prestação de serviços se sujeitam à inconstante discricionariedade do SEF. Consequentemente (e em tempos de greve), a uma espera interminável.

A lei pretende alterar essa conjuntura.

Conforme destaca a justificativa, a discricionariedade da concessão é delegada aos chefes de delegação e aos inspetores do SEF, implicando uma enorme variabilidade de critérios que se traduz, não raramente, em decisões arbitrárias e discriminatórias.

A exposição de motivos do PL aponta textualmente que as atividades de redes de exploração e tráfico humano têm se aproveitado dessa situação de ilegalidade a que se sujeitam milhares de imigrantes, enquanto a "máquina burocrática" do SEF se revela incapaz de responder a tantos pedidos de verificação de situações laborais e acumula atrasos que entravam a regularização pela via dos artigos 88.º e 89.º.

Diante desse quadro, a nova lei vem para abolir o caráter excepcional do pedido, instituindo "um procedimento regular e ordinário, não meramente oficioso, de obtenção de títulos de residência para o exercício de atividade profissional subordinada ou independente".

 

Segundo o texto, o objetivo é claro: reduzir a margem de discricionariedade e de arbitrariedade da administração e conferir aos processos as garantias do Código de Procedimento Administrativo em termos de transparência, prazos e direito de recurso.

Nesse sentido, o texto da lei ao final aprovado permitirá que o pedido seja formalizado por quem tenha entrado legalmente no país, esteja munido de contrato ou promessa de contrato de trabalho, e esteja inscrito na segurança social independente de ter sua situação regularizada perante o órgão. Será também irrelevante ter permanecido irregularmente no país por algum período, ressalvadas as contra-ordenações (as multas do artigo 192.º). Como esperado pelo Bloco, deverá ser reduzida a margem de discricionariedade do SEF por se tratar de um direito regularmente previsto, e não mais uma hipótese de exceção.

Quanto aos trabalhadores independentes, o texto será alterado para também retirar o caráter excepcional do pedido e limitar a exigência da permanência legal, bastando, também, a simples entrada legal.

Em resumo, podem ser enumeradas quatro importantes novidades: (1) o fim do caráter excepcional do pedido, seja para independentes ou contratados, (2) a desnecessidade da permanência legal, bastando que a entrada o tenha sido, (3) a possibilidade de formular o pedido com mera promessa de contrato de trabalho, e neste caso, sem inscrição na Segurança Social, e para os que já possuem contrato, (4) a simples inscrição na segurança social, independentemente de estar regular com suas contribuições.

Não foram alteradas menções à inscrição na segurança social no caso do profissional independente.

 

Mantém-se a obrigação do n.º 1 do artigo 89.º, qual seja, a de declarar o início de atividade e se inscrever na segurança social por meio de um contrato de prestação de serviços para o exercício de profissão liberal, ou pela ou constituição de uma sociedade. Nada mudou também quanto aos meios de subsistência e eventual necessidade de inscrição na ordem profissional respectiva (caso dos médicos, advogados, enfermeiros, que são habilitados por suas associações públicas profissionais).

 

Ainda quanto aos independentes, tem-se levantado dúvidas quanto à necessidade ou não de regularização das contribuições perante a segurança social.

 

À pergunta responde-se que o novo caráter ordinário do procedimento - e não mais excepcional e altamente discricionário, como dito na justificativa do projeto - poderá levar à conclusão de que, com base em critérios de estrita legalidade administrativa, não poderá mais a autoridade indeferir o pedido com base em elementos não constantes da lei. E nesse ponto, os artigos 89.º da Lei e 55.º, n.º 1, alínea b, do Regulamento da Imigração (Decreto Regulamentar n.º 84/2007) não fazem menção a exigências de "situação regularizada", como até então havia para os trabalhadores subordinados.

Daí dizer-se que a mais relevante mudança é o fim do caráter excepcional da manifestação de interesse.

PERSPECTIVAS

 

É muito pouco provável que o Presidente da República Marcelo Rebelo de Sousa exerça o direito de veto sobre qualquer ponto da lei, de modo que sua publicação no Diário da República (e posterior entrada em vigência) é uma questão de (pouco) tempo. 

Uma vez vigente - e assim como no caso das mutações no Regulamento da Nacionalidade -, será necessário aguardar um período de adaptação para que o SEF e o meio jurídico-administrativo operacionalize e interprete o alcance das novas regras.

Alguns cenários de controvérsia, contudo, já são visíveis: a aplicabilidade das novas regras aos pedidos em andamento, a cobrança para que sejam concluídos os processos em análise, e a aparente perda de sentido da velha orientação para que a manifestação seja apresentada após o fim do período de visto de turista.

E com as facilidades, crescerá para o SEF a necessidade de promover ações constantes de fiscalização.

 

Sob a perspectiva do trabalhador, sem dúvidas a transmutação da excepcionalidade da manifestação de interesse é um profundo avanço, que definitivamente insere Portugal num lugar de destaque no atual mapa imigratório mundial.

ATUALIZAÇÃO (31/7/2017)

 

Como já era esperado, o Presidente da República não exerceu o direito de veto sobre qualquer ponto, tendo promulgado a lei no dia 20 de julho de 2017. O texto foi referendado em 24 de julho pelo Primeiro-Ministro, António Costa, e publicado no Diário da República na segunda-feira, 31 de julho.

Nos termos da Lei n.º 74/98 as mudanças entrarão em vigor a partir do quinto posterior à sua publicação, do que resulta que passam a surtir efeitos na segunda-feira, 7 de agosto.

Clique aqui para ter acesso ao Projeto de Lei 240/XIII

Clique aqui para ter acesso ao Projeto de Lei 264/XIII

Clique aqui para ter acesso ao Decreto 121/XIII (texto aprovado)

Clique aqui para ter acesso à lei alteradora (Lei n.º 59/2017), já publicada no Diário da República em 31/7/2017

Quadro Comparativo

Texto anterior

Artigo 88.º

1 - Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada a nacionais de Estados terceiros que tenham contrato de trabalho celebrado nos termos da lei e estejam inscritos na segurança social. 


2 - Excecionalmente, mediante proposta do diretor nacional do SEF ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área da administração interna, pode ser dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas nessa disposição, preencha as seguintes condições: 


a) Possua um contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por associação com assento no Conselho Consultivo ou pela Autoridade para as Condições de Trabalho; 
b) Tenha entrado legalmente em território nacional e aqui permaneça legalmente; 
c) Esteja inscrito e tenha a sua situação regularizada perante a segurança social. 


3 - A concessão de autorização de residência nos termos dos números anteriores é comunicada pelo SEF, por via eletrónica, ao Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P., e nas regiões autónomas aos correspondentes serviços regionais, para efeitos de execução do contingente definido nos termos do artigo 59.º 


4 - A concessão de autorização de residência nos termos dos números anteriores é comunicada pelo SEF, por via eletrónica, à Autoridade para as Condições de Trabalho ou, nas regiões autónomas, à respetiva secretaria regional, de modo que estas entidades possam fiscalizar o cumprimento de todas as obrigações legais da entidade patronal para com o titular da autorização de residência, bem como à administração fiscal e aos serviços competentes da segurança social. 


5 - O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional subordinada pode exercer uma atividade profissional independente, mediante substituição do título de residência, sendo aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo seguinte.
 

Artigo 89.º

1 - Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência para exercício de atividade profissional independente a nacionais de Estados terceiros que preencham os seguintes requisitos: 


a) Tenham constituído sociedade nos termos da lei, declarado o início de atividade junto da administração fiscal e da segurança social como pessoa singular ou celebrado um contrato de prestação de serviços para o exercício de uma profissão liberal; 
b) Estejam habilitados a exercer uma atividade profissional independente, quando aplicável; 
c) Disponham de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º; 
d) Quando exigível, apresentem declaração da ordem profissional respetiva de que preenchem os respetivos requisitos de inscrição.

 
2 - Excecionalmente, mediante proposta do diretor nacional do SEF ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área da administração interna, pode ser dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que se verifique a entrada e a permanência legais em território nacional. 


3 - O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional independente pode exercer uma atividade profissional subordinada, sendo aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo anterior, mediante substituição do título de residência.

Artigo 135.º

 

Com exceção dos casos de atentado à segurança nacional ou à ordem pública e das situações previstas nas alíneas c) e f) do n.º 1 do artigo 134.º, não podem ser afastados ou expulsos do território nacional os cidadãos estrangeiros que: 


a) Tenham nascido em território português e aqui residam habitualmente; 
b) Tenham a seu cargo filhos menores de nacionalidade portuguesa ou estrangeira, a residir em Portugal, sobre os quais exerçam efetivamente as responsabilidades parentais e a quem assegurem o sustento e a educação; 
c) Se encontrem em Portugal desde idade inferior a 10 anos e aqui residam habitualmente.

Texto aprovado

Artigo 88.º

1 - Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada a nacionais de Estados terceiros que tenham contrato de trabalho celebrado nos termos da lei e estejam inscritos na segurança social. 

2- Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio do SEF na Internet ou diretamente numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas naquela disposição, preencha as seguintes condições:

 

a) Possua um contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por representante de comunidades migrantes com assento no Conselho para as Migrações ou pela Autoridade para as Condições do Trabalho;

b) Tenha entrado legalmente em território nacional;

c) Esteja inscrito na segurança social, salvo os casos em que o documento apresentado nos termos da alínea a) seja uma promessa de contrato de trabalho.


3 - (Revogado)


4 - A concessão de autorização de residência nos termos dos números anteriores é comunicada pelo SEF, por via eletrónica, à Autoridade para as Condições de Trabalho ou, nas regiões autónomas, à respetiva secretaria regional, de modo que estas entidades possam fiscalizar o cumprimento de todas as obrigações legais da entidade patronal para com o titular da autorização de residência, bem como à administração fiscal e aos serviços competentes da segurança social. 


5 - O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional subordinada pode exercer uma atividade profissional independente, mediante substituição do título de residência, sendo aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo seguinte.

Artigo 89.º

1 - Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência para exercício de atividade profissional independente a nacionais de Estados terceiros que preencham os seguintes requisitos: 


a) Tenham constituído sociedade nos termos da lei, declarado o início de atividade junto da administração fiscal e da segurança social como pessoa singular ou celebrado um contrato de prestação de serviços para o exercício de uma profissão liberal; 
b) Estejam habilitados a exercer uma atividade profissional independente, quando aplicável; 
c) Disponham de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º; 
d) Quando exigível, apresentem declaração da ordem profissional respetiva de que preenchem os respetivos requisitos de inscrição. 


2 - Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio do SEF na Internet ou diretamente numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro tenha entrado legalmente em território nacional


3 - O titular de uma autorização de residência para exercício de uma atividade profissional independente pode exercer uma atividade profissional subordinada, sendo aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo anterior, mediante substituição do título de residência.

 

 

Artigo 135.º

 

1- Não podem ser afastados coercivamente ou expulsos do País os cidadãos estrangeiros que:

a) Tenham nascido em território português e aqui residam habitualmente; 
b) Tenham a seu cargo filhos menores de nacionalidade portuguesa ou estrangeira, a residir em Portugal, sobre os quais exerçam efetivamente as responsabilidades parentais e a quem assegurem o sustento e a educação;

c) Tenham filhos menores, nacionais de Estado terceiro, residentes em território português, relativamente aos quais assumam efetivamente responsabilidades parentais e a quem assegurem o sustento e a educação;

2- O disposto no número anterior não é aplicável em caso de suspeita fundada da prática de crimes de terrorismo, sabotagem ou atentado à segurança nacional ou de condenação pela prática de tais crimes.

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